Uchwała Nr 238/19 Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego

Uchwała Nr 238/19 Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego
z dnia 12 lutego 2019 r.

w sprawie podjęcia decyzji odmawiającej Beneficjentowi – Gminie Ostrowice z siedzibą w Ostrowicach 6 – udzielenia ulgi w postaci umorzenia 99 % oraz 80 % należności głównej wraz z odsetkami wynikającymi z decyzji administracyjnej Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nr WWRPO/29/W/2013 z dnia 12 sierpnia 2013 r. zobowiązującej wymienionego do zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie nr UDA-RPZP.04.03.00-32-022/09-00 z dnia 30 czerwca 2010 r. na realizację projektu pn. „Uporządkowanie gospodarki wodno - ściekowej na terenie Gminy Ostrowice w obszarze Drawskiego Parku Krajobrazowego – Etap I” oraz utrzymującej ją w całości w mocy decyzji administracyjnej Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nr WWRPO/47/W/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r.

Na podstawie art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 t. j. ze zm.), art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018 r. poz.1307 t. j. ze zm.), art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a), art. 64 ust. 1 pkt  2 lit. b), art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 t. j. ze zm.) oraz art. 41 ust. 2 pkt 4, art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913  t. j. ze zm.)

Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego uchwala, co następuje:

§ 1

1. Podejmuje się decyzję odmawiającą Beneficjentowi – Gminie Ostrowice z siedzibą w Ostrowicach 6 – udzielenia ulgi w postaci umorzenia 99 % oraz 80% należności głównej wraz z odsetkami wynikającymi z decyzji administracyjnej Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nr WWRPO/29/W/2013 z dnia 12 sierpnia 2013 r. zobowiązującej wymienionego do zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie nr UDA-RPZP.04.03.00-32-022/09-00 z dnia 30 czerwca 2010 r. na realizację projektu pn. „Uporządkowanie gospodarki wodno - ściekowej na terenie Gminy Ostrowice w obszarze Drawskiego Parku Krajobrazowego – Etap I” oraz utrzymującej ją w całości w mocy decyzji administracyjnej Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nr WWRPO/47/W/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r.

2. Decyzja, o której mowa w ust. 1 stanowi załącznik do niniejszej uchwały.

§ 2

Wykonanie uchwały powierza się Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego.

§ 3

Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Uzasadnienie

Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007 – 2013 (zwana dalej IZ RPO WZ) decyzją administracyjną nr WWRPO/29/W/2013 z dnia 12 sierpnia 2013 r. zobowiązał Gminę Ostrowice (zwana dalej Gminą lub Beneficjentem) do zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie nr UDA-RPZP.04.03.00-32-022/09-00 (zwana dalej Umową) na realizację projektu pn. „Uporządkowanie gospodarki wodno – ściekowej na terenie Gminy Ostrowice w obszarze Drawskiego Parku Krajobrazowego – Etap I” (zwanym dalej Projektem) w wysokości 2 315 474,74 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków. Następnie, w wyniku złożonego środka odwoławczego, IZ RPO WZ decyzją administracyjną nr WWRPO/47/W/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. utrzymała w całości w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 12 sierpnia 2013 r.
Beneficjent nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, korzystając z uprawnienia do wszczęcia sądowej kontroli działalności administracji publicznej, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę administracyjną na decyzję z dnia 11 grudnia 2013 r.
W wyniku przeprowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 251/14) oddalił przedmiotową skargę. Powyższe rozstrzygnięcie podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 lipca 2014 r.
W wyniku powyższego Gmina pismem z dnia 18 lutego 2016 r. zwróciła się do IZ RPO WZ z wnioskiem o udzielenie ulgi w spłacie w postaci umorzenia należności głównej wraz z odsetkami wynikającymi ze wskazanych wyżej decyzji administracyjnych z dnia 12 sierpnia 2013 r. oraz z dnia 11 grudnia 2013 r. W przywołanym wniosku wskazano, iż Gmina znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, na którą wpływ miało wiele czynników, takich jak m.in. upadek państwowych gospodarstw rolnych, który spowodował znaczny wzrost bezrobocia i konieczność podjęcia działań o charakterze osłonowym w stosunku do znacznej grupy mieszkańców jak też funkcjonowanie na jej terenie różnych form ochrony przyrody, które wymusza ponoszenie dodatkowych wydatków niezbędnych do stworzenia i utrzymania infrastruktury turystycznej czy wydatków wynikających z konieczności opracowania ocen oddziaływania projektów na środowisko naturalne.
IZ RPO WZ decyzją administracyjną nr WWRPO/20/W/2016 z dnia 13 czerwca 2016 r. odmówiła udzielenia wskazanej wyżej ulgi, które to rozstrzygnięcie, decyzją administracyjną nr WWRPO/43/W/2016 z dnia 8 listopada 2016 r., utrzymano w całości w mocy.
Beneficjent już pismem z dnia 6 października 2017 r. zwrócił się z ponowną prośbą o udzielenie ulgi. W omawianym wniosku wymieniony powołał się na istnienie ważnego interesu publicznego. Rozwijając powyższe Gmina wskazała, iż jej sytuacja finansowa nie pozwala na realizowanie zadań związanych z zaspakajaniem potrzeb wspólnoty i tworzeniem warunków dla pełnego uczestnictwa mieszkańców w jej życiu. Poinformowano przy tym, iż aktualny dług, łącznie z zobowiązaniem wobec Województwa Zachodniopomorskiego, wynosi około 46 milionów złotych. Z uwagi na powyższe nie ma żadnej możliwości pozyskania środków finansowych na spłatę zobowiązania wynikającego z decyzji administracyjnych z dnia 12 sierpnia 2013 r. oraz z dnia 11 grudnia 2013 r., gdzie wysokość samych odsetek zrówna się wkrótce z kwotą orzeczonej do zwrotu należności głównej. Gmina podniosła dodatkowo, iż jako jednostka samorządu terytorialnego o charakterze typowo rolniczym jest jedną z biedniejszych gmin w województwie zachodniopomorskim. Ponadto, ze względu na położenie Gminy w obszarach chronionych programem Natura 2000 jej rozwój jest znacznie utrudniony z uwagi na konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów w związku z wykonywaniem różnego rodzaju ocen oddziaływania na środowisko przy realizacji zadań inwestycyjnych. Odnośnie natomiast dochodów własnych Beneficjenta wskazano na ich niski udział w budżecie wymienionego, a to z uwagi na fakt, iż w Gminie przeważają gleby słabe, które są ustawowo zwolnione z podatku.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego IZ RPO WZ decyzją nr WWRPO/7/W/2018 z dnia 23 kwietnia 2018 r. odmówiła udzielenia wnioskowanej ulgi a następnie, w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr WWRPO/1/W/2019 z dnia 5 lutego 2019 r., utrzymała powyższe rozstrzygnięcie w całości w mocy.
Z uwagi na fakt, iż Beneficjent wraz ze złożonym środkiem odwoławczym z dnia 10 maja 2018 r. zawnioskował również o umorzenie części należności wraz z odsetkami IZ RPO WZ jeszcze pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. wezwała wymienionego do przedłożenia jednoznacznego oświadczenia w zakresie jego charakteru.
W odpowiedzi na powyższe Gmina pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. poinformowała, iż złożony przez nią środek odwoławczy zawiera również wniosek o udzielenie ulgi w postaci umorzenia części należności wraz z odsetkami gdyż zawarte w nim uzasadnienie odnosi się również do ustawowych przesłanek ujętych w art. 64 ust. 1 pkt  2 lit. b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 t. j. ze zm.; zwanej dalej ufp). I tak, Beneficjent wskazał, iż trwający od wielu lat stan jego finansów, w tym brak środków pieniężnych, nie daje możliwości na spłatę istniejących zobowiązań, w tym zobowiązania wynikającego z decyzji administracyjnej IZ RPO WZ z dnia 12 sierpnia 2013 r. Spłata przywołanego zobowiązania odbywałaby się bowiem kosztem zaspokojenia (chociaż nie w całości) potrzeb własnej społeczności do czego zobowiązują przepisy prawa zarówno polskiego jak i unijnego a do których to zadań należy m. in.: realizacja polityki prorodzinnej, utrzymanie szkół, punktu przedszkolnego, transport dzieci wiejskich do placówek szkolnych, wypłata zasiłków i zapomóg.
Zważywszy na fakt, iż Beneficjent nie wskazał w jakiej części (procentowej albo kwotowej) należność wraz z odsetkami winna zostać umorzona, IZ RPO WZ pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. wezwała wymienionego do doprecyzowania złożonego wniosku o udzielenie ulgi z dnia 13 czerwca 2018 r.
Beneficjent pismem z dnia 14 sierpnia 2018 r. oświadczył, iż wnosi o udzielenie ulgi w postaci umorzenia 99 % należności głównej wraz z odsetkami stwierdzonych decyzją administracyjną z dnia 12 sierpnia 2013 r.  lub ewentualnie w wysokości 80 %. Wymieniony nadmienił przy tym, iż stan jego finansów nie daje możliwości realnej spłaty wskazanego wyżej zobowiązania Gmina ma bowiem obowiązek w pierwszej kolejności realizować zadania publiczne mające na celu zaspakajanie potrzeb jej mieszkańców.
W związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie ulgi w postaci umorzenia 99 % (ewentualnie 80 %) należności głównej wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych z dnia 13 czerwca 2018 r. (doprecyzowanego pismem z dnia 14 sierpnia 2018 r.) IZ RPO WZ przeprowadziła postępowanie administracyjne obejmujące całościową ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności dokumentacji przedłożonej uprzednio przez Beneficjenta, z uwzględnieniem treści wniosku wraz z jego uzasadnieniem.
Na wstępie wskazano, iż możliwość udzielenia ulg w spłacie zobowiązań z tytułu zwrotu środków w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich regulują przepisy ufp. Regulacje prawne wskazanej ustawy nadają IZ RPO WZ uprawnienie do umarzania w całości albo w części, odraczania terminu spłaty lub rozkładania na raty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, czyniąc to na wniosek zobowiązanego (art. 64 ust. 1 pkt 2 ufp).
Na podstawie wskazanej regulacji prawnej należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (art. 60 pkt 6 ufp), właściwy organ może na wniosek zobowiązanego:
a) umarzać w całości – w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym,
b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać
na raty płatność całości albo części należności – w przypadkach uzasadnionych  względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego.
Przywołane przesłanki udzielania ulgi w postaci umorzenia części należności są pojęciami nieostrymi, które nie dają podstaw do przyjęcia, iż istnieje ściśle określony katalog okoliczności, zdarzeń, czy też powodów, którymi należy się kierować przy rozstrzyganiu spraw na podstawie tej regulacji prawnej. Organ administracji winien zatem wyważyć interesy zobowiązanego w szerszym kontekście, dokonując wszechstronnego i wnikliwego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, w celu dokonania oceny czy zachodzi rzeczywista potrzeba udzielenia ulgi. Przy czym subiektywnego przekonania zobowiązanego o potrzebie udzielenia ulgi nie można utożsamiać z uzasadnieniem do jej udzielenia. Przeciwnie, winny zaistnieć nadzwyczajne okoliczności uniemożliwiające zobowiązanemu uregulowanie należności, powodujące szeroko rozumiane niekorzystne skutki w wymiarze społecznym czy gospodarczym, np. konieczność poniesienia z budżetu państwa wydatków w związku z potrzebą zapewnienia zasiłków dla bezrobotnych czy na pomoc społeczną. Chodzi o to, by wskutek dochodzenia należności państwo nie poniosło w efekcie kosztów większych niż w wypadku zaniechania korzystania z tego uprawnienia.
Stwierdzić należy ponadto, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia ulgi wszczęte zostało w wyniku wniosku złożonego przez Gminę, zatem winien być on należycie uzasadniony i to w interesie wymienionej jednostki samorządu leży podanie do wiadomości organu administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także dopilnowanie ich utrwalenia w dokumentach. Niemniej jednak stwierdzić należy, iż brak jest jednoznacznych regulacji ustawowych w sprawie elementów z jakich powinien składać się wniosek o udzielenie ulgi. Należy zatem przyjąć,
iż wnioskodawczyni w złożonym wniosku winna przedstawić co najmniej podstawowe elementy wymagane w podaniu, tj. wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 kpa). Ponadto poza treścią żądania wnioskodawczyni zobowiązana jest przywołać okoliczności faktyczne, które jej zdaniem uzasadniają udzielenie przedmiotowej ulgi. IZ RPO WZ dokonała zatem zbadania czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem uzasadnionym względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego (art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) ufp), odnosząc przywołane okoliczności do rodzaju wnioskowanej ulgi.
Uwzględniając dostarczone dane finansowe jak i treść złożonego przez Gminę wniosku o udzielenie ulgi w postaci umorzenia części należności wraz z odsetkami wynikającymi z decyzji administracyjnej nr WWRPO/29/W/2013 z dnia 12 sierpnia 2013 r. oraz utrzymującej ją w całości w mocy decyzji administracyjnej nr WWRPO/47/W/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r., stwierdzono, iż w badanym stanie faktycznym nie wystąpiła przesłanka uzasadniona względami gospodarczymi rozumiana jako sytuacja nadzwyczajna, niezależna od wnioskodawcy uzasadniająca udzielenie przez IZ RPO WZ przywołanej wyżej ulgi.
Uzasadniając powyższe wskazano, iż zarówno przyczyny powstania zobowiązania nałożonego przywołanymi wyżej orzeczeniami administracyjnymi, będących konsekwencją naruszenia przez Beneficjenta regulacji prawnych ujętych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655 t. j. ze zm.) w związku z realizacją Projektu, jak również powody słabej kondycji finansowej Gminy są wynikiem podjętych przez nią działań i dopuszczonych zaniechań.
Dokonana analiza danych finansowych Gminy za lata 2016 – 2017 prowadzi do wniosku, iż przywołana jednostka samorządu, realizując w latach poprzednich wysokie wydatki majątkowe, na pokrycie których, w związku z brakiem środków własnych, zawierała umowy z instytucjami finansowymi innymi niż banki, doprowadziła do niebezpiecznego obciążenia jej długoterminowych wydatków bieżących. Powyższe powodowało wystąpieniem niekorzystnej czy wręcz drastycznie złej sytuacji finansowej, której skutki Beneficjent, w związku z brakiem perspektyw zwiększenia jej dochodów własnych, odczuwał również w kolejnych latach. Zwiększenie kosztów obsługi zadłużenia, jak też brak bieżącej spłaty wymagalnych zobowiązań związanych z zaciągniętymi pożyczkami i kredytami od instytucji pozabankowych powoduje bowiem, iż opisany wyżej stan finansowy nie tylko nie jest redukowany, ale ulega pogłębieniu. Beneficjent w wyniku dokonanych zmian w ciągu roku budżetowego uzyskał wprawdzie w 2016 r. nadwyżkę dochodów nad wydatkami budżetu w wysokości 805 075,12 zł (planowany deficyt na koniec omawianego roku miał wynieść 68 979,00 zł) jednakże, z uwagi na wysokość zobowiązań wymagalnych w wysokości 2 627 673,41 zł, których termin płatności minął, była to nadwyżka pozorna.
Jak wynika z powyższego, konsekwencje doraźnego zwiększania dochodów Gminy poprzez podejmowanie działań polegających na pozyskiwaniu środków od pozabankowych instytucji finansowych doprowadziły do znaczącego pogorszenia sytuacji finansowej omawianej jednostki samorządu. Jednakże istniejące zadłużenie Beneficjenta wobec podmiotów innych niż IZ RPO WZ nie może stanowić podstawy do udzielenia ulgi w spłacie, gdyż przyjęcia takiego stanowiska prowadziłoby do przerzucenia odpowiedzialności za działania wymienionego na inne podmioty. Rezygnacja bowiem przez IZ RPO WZ z należnych jej na mocy art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp środków finansowych doprowadziłaby do obciążenia nimi budżetu Województwa Zachodniopomorskiego, który realizuje zadania publiczne o charakterze wojewódzkim takie jak m.in. pobudzanie aktywności gospodarczej czy też podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki (art. 11 ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1988 r., Dz. U. z 2018 poz. 913 t.j. ze zm.).
Z uwagi na powyższe stwierdzono, iż w badanym stanie faktycznym nie zaistniało żadne nadzwyczajne ani losowe zdarzenie spowodowane działaniem czynników, na które Gmina nie miałaby wpływu, a które powodowałoby pogorszenie jej kondycji finansowej. Brak jest zatem okoliczności uzasadniających umorzenie zarówno 99 % jak i 80 % należności głównej wraz z odsetkami stwierdzonymi przez IZ RPO WZ stosownymi orzeczeniami administracyjnymi.
IZ RPO WZ dokonała ponadto analizy zadań wykonywanych przez Beneficjenta i ich znaczenia jak również cele, którymi kierował się wymieniony rozpoczynając inwestycję w ramach RPO WZ.
I tak, Gmina na czas składania wniosku o udzielenie wnioskowanej ulgi stanowiła lokalną wspólnotę samorządową tworzoną przez jej mieszkańców oraz terytorium obejmujące jednostki pomocnicze. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 t.j. ze zm.) do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy dotyczące ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Jak wynika z powyższego wyliczenia, przedmiotem zadań realizowanych przez Gminę było zaspokajanie potrzeb lokalnej wspólnoty samorządowej tworzonej przez jej mieszkańców. Z uwagi na wykonywane przez Beneficjenta zadania i ich znaczenie oraz przesłanki, którymi kierował się rozpoczynając Projekt uznano, iż z całą pewnością, miał on na uwadze potrzeby i komfort życia mieszkańców. Na uznanie zasługuje także fakt, iż Gmina starała się przeznaczyć swoje środki finansowe na inwestycje mające na celu rozwój wspólnoty samorządowej oraz jej terytorium, podejmując trud pozyskiwania zewnętrznych źródeł finansowania przedsięwzięć. Z uwagi na powyższe stwierdzono, iż mając na względzie pełnione przez Beneficjenta zadania i ich znaczenie oraz powody, którymi kierował się rozpoczynając inwestycję w ramach RPO WZ, w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka uzasadniona względami społecznymi. 
Podsumowując dokonane rozważania dotyczące wystąpienia przesłanek uzasadniających udzielenie ulgi w postaci umorzenia części, tj. 99 % lub alternatywnie 80 %, należności głównej wraz z odsetkami, mając na uwadze informacje zebrane w przedmiotowej sprawie, ustalano, iż w badanym stanie faktycznym nie zaistniała przesłanka wskazana w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ufp, uzasadniająca zastosowanie ulgi w spłacie, tj. przesłanka uzasadniona względami gospodarczymi. Wystąpiła natomiast przesłanka uzasadniona względami społecznymi, niemniej jednak IZ RPO WZ nie znalazła podstaw pozwalających na przychylenie się do wniosku Beneficjenta z dnia 13 czerwca 2018 r. Podkreślenia wymaga, iż w świetle koncepcji uznania administracyjnego, organ administracji jest skrępowany w zakresie oceny zaistnienia przesłanek zastosowania ulgi, ale pozostaje nieskrępowany w zakresie tego, jakie podjąć rozstrzygnięcie w przypadku ich stwierdzenia. Przywołane uznanie, w określonym stanie faktycznym sprawy, nie wyraża się zatem w swobodzie oceny okoliczności faktycznych, odpowiadających przesłankom udzielenia ulgi w części jakimi są uzasadnione względy społeczne lub gospodarcze, ale w możliwości wydania negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu ich wystąpienia.
Wobec powyższego, IZ RPO WZ na podstawie analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego nie znalazła przesłanek do uwzględnienia wniosku Beneficjenta z dnia 13 czerwca 2018 r. o udzielenie ulgi.