Uchwała Nr 678/18 Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego

z dnia  23 kwietnia 2018 r.

w sprawie podjęcia decyzji utrzymującej w całości w mocy decyzję administracyjną Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nr WWRPO/31/W/2017 z dnia 6 listopada 2017 r., odmawiającą Beneficjentowi – Gminie Cedynia z siedzibą w Cedyni (74-520) przy ul. Plac Wolności 1 – stwierdzenia nadpłaty w kwocie 384 102,38 zł stanowiącej część dotacji otrzymanej w ramach umowy o dofinansowanie nr UDA-RPZP.04.03.00-32-012/09-00 z dnia 8 marca 2010 r. na realizację projektu pn. „Przebudowa stacji wodociągowej wraz z budową nowej stacji uzdatniania wody oraz studni w miejscowości Cedynia”.

Na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 t.j. ze zm.), art. 25 pkt 1, art. 26 ust 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r. poz. 1376 t.j. ze zm.), art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2096 t.j. ze zm), art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 t.j.) w zw. z art. 72 § 1 i 2 oraz art. 75 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 t.j. ze zm.) Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego

Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego uchwala, co następuje:

§ 1

1. Podejmuje się decyzję utrzymującą w całości w mocy decyzję administracyjną Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nr WWRPO/31/W/2017 z dnia 6 listopada 2017 r., odmawiającą Beneficjentowi – Gminie Cedynia z siedzibą w Cedyni (74-520) przy ul. Plac Wolności 1 – stwierdzenia nadpłaty w kwocie 384 102,38 zł stanowiącej część dotacji otrzymanej w ramach umowy o dofinansowanie nr UDA-RPZP.04.03.00-32-012/09-00 z dnia 8 marca 2010 r. na realizację projektu pn. „Przebudowa stacji wodociągowej wraz z budową nowej stacji uzdatniania wody oraz studni w miejscowości Cedynia”.

2. Decyzja, o której mowa w ust. 1 stanowi załącznik do niniejszej uchwały.

§ 2

Wykonanie uchwały powierza się Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego.

§ 3

Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Uzasadnienie

Gmina Cedynia (zwana dalej Gminą lub Beneficjentem) w dniu 8 marca 2010 r. zawarła z Województwem Zachodniopomorskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, jako Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007 – 2013 (zwana dalej IZ RPO WZ) umowę o dofinansowanie nr UDA-RPZP.04.03.00-32-012/09-00 (zwana dalej Umową) na realizację projektu pn. „Przebudowa stacji wodociągowej wraz z budową nowej stacji uzdatniania wody oraz studni w miejscowości Cedynia” (zwanym dalej Projektem).

Zgodnie z postanowieniami Umowy IZ RPO WZ zobowiązała się do dofinansowania części wydatków kwalifikowalnych poniesionych na realizację Projektu na podstawie poprawnego wniosku o płatność. Gmina natomiast zobowiązała się do realizacji Projektu w oparciu o wniosek o dofinansowanie, z należytą starannością, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu, a także osiągnięcie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie (§ 4 ust. 4 Umowy). W przywołanym wniosku Gmina zobowiązała się ponadto do zwrotu dofinansowanej w ramach Projektu części poniesionego podatku od towaru i usług (zwanego dalej podatkiem VAT) w sytuacji wystąpienia przesłanek umożliwiających jego odzyskanie zgodnie z ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2004 r., nr 54 poz. 535 ze zm., zwana dalej uptu).

W dniu składania wniosku o dofinansowanie oraz w trakcie realizacji Projektu, wśród organów wydających interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie ugruntowane było stanowisko, zgodnie z którym gminom nie przysługiwało prawo do odliczenia podatku VAT naliczonego od wydatków ponoszonych na inwestycje wykorzystywane przez ich jednostki budżetowe lub zakłady budżetowe, z uwagi na odrębność podatkową VAT gmin i wymienionych jednostek organizacyjnych. Powyższe przyznawało Gminie uprawnienie do refundacji podatku VAT ze środków europejskich ze względu na jego kwalifikowalny charakter. Jednakże z uwagi na zakwestionowanie przywołanego wyżej stanowiska przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w jego wyroku z dnia 29 września 2015 r. (sygn. akt C-276-14), jak również przez orzecznictwo krajowe, tj. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2015 r. (sygn. akt I FPS 4/15), w których to orzeczeniach stwierdzono, że to gmina, a nie jej jednostki organizacyjne (jednostki lub zakłady budżetowe), jest podatnikiem podatku VAT, zasadnym stało się wszczęcie przez Beneficjenta procedury zmierzającej do odzyskania nadpłaconego podatku VAT.

W związku z powyższym Gmina wdrożyła procedury nakierowane do wykazania nadpłaty w omawianym podatku od wydatków związanych z realizację Projektu za lata 2010 i 2011, a następnie wystąpiła do właściwego miejscowo urzędu skarbowego o jego zwrot. W wyniku podjętych działań w dniu 25 lutego 2016 r. na rachunek Gminy wpłynęły środki finansowe w wysokości 984 854,61 zł. Odzyskanie podatku VAT skutkowało natomiast utratą przymiotu kwalifikowalności wymienionych kosztów co w konsekwencji doprowadziło do konieczności zwrotu ich części na rzecz IZ RPO WZ w wysokości 737 584,39 zł. Powyższego zwrotu w wysokości 737 584,40 zł dokonano w dniu 17 marca 2016 r.

Tym samym Beneficjent już pismem z dnia 10 marca 2016 r. zwrócił się do IZ RPO WZ z wnioskiem o umorzenie odsetek od mającego się dokonać zwrotu części dotacji otrzymanej w ramach Umowy w wysokości 737 584,40 zł.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku Gminy IZ RPO WZ postanowieniem z dnia 30 maja 2016 r. odmówiła wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia ulgi w postaci umorzenia odsetek od należności związanej ze środkami przekazanymi w ramach Umowy na realizację Projektu. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazano fakt, iż warunkiem zainicjowania przywołanego wyżej postępowania administracyjnego, jest określenie w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej należności przypadającej do zwrotu, której w przedmiotowej sprawie nie wydano. W związku z powyższym IZ RPO WZ odstępując do szczegółowej analizy argumentacji przywołanej przez Beneficjenta poinformowała jedynie, iż na podstawie przepisów op dokonała wstępnego rozliczenia wpłaconej w dniu 17 marca 2016 r. kwoty proporcjonalnie na:

• należność  główną w kwocie 471 754,92 zł,
• odsetki w kwocie 265 829,48 zł.

Wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 8 czerwca 2016 r. Gmina odwołała się od powyższego rozstrzygnięcia.

IZ RPO WZ pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. potwierdziła prawidłowość rozliczenia przedstawionego w jej postanowieniu z dnia 30 maja 2016 jak również, mając na względzie fakt, że całość kwoty dofinansowania przypadającego na podatek VAT w ramach Projektu, który stał się możliwy do odzyskania, wynosiła 737 584,39 zł, wezwała Beneficjenta do zwrotu pozostałej części dofinansowania w wysokości 265 829,47 zł wraz z odsetkami stałymi w wysokości 106 149,52 zł oraz odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia następnego po dniu dokonania pierwszego zwrotu, tj. od dnia 18 marca 2016 r. do dnia zwrotu należności głównej.

Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wskazanego w wezwaniu, w dniu 11 lipca 2016 r. wszczęto wobec Gminy postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach Umowy.

Beneficjent w dniu 4 sierpnia 2016 r. dokonał zwrotu środków w wysokości 380 135,99 zł. Wskazany zwrot doprowadził do pokrycia w całości istniejącego zobowiązania wobec IZ RPO WZ.

Po dokonaniu analizy zasadności argumentów przedstawionych przez Gminę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 8 czerwca 2016 r. IZ RPO WZ postanowieniem z dnia 13 września 2016 r. uchyliła w całości postanowienie z dnia 30 maja 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia ulgi. Wraz z powyższym rozstrzygnięciem postanowiono jednocześnie rozpatrzyć merytorycznie wniosek Beneficjenta z dnia 10 marca 2016 r. Uzasadniając powyższe IZ RPO WZ wskazała, że w związku z pojawieniem się nowych okoliczności na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. faktu dokonania przez Beneficjenta w dniu 4 sierpnia 2016 r. całościowego zwrotu wymaganych środków wraz z odsetkami, a w konsekwencji braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę wymaganą do zwrotu, zasadnym jest rozpatrzenie przywołanego wyżej wniosku Gminy o udzielenie ulgi.

Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego decyzją administracyjną nr WWRPO/41/W/2016 z dnia 8 listopada 2016 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu wobec Beneficjenta w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach Umowy na realizację Projektu z uwagi na jego bezprzedmiotowość.  

Niezależnie od powyższego, wskazany organ administracji, po dokonaniu całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w tym wniosku o udzielenie ulgi wraz z uzasadnieniem, w dniu 6 marca 2017 r., podjął decyzję administracyjną nr WWRPO/8/W/2017 odmawiającą udzielenia ulgi w postaci umorzenia odsetek od wymaganej do zwrotu części podatku VAT zrefundowanego w ramach Umowy na realizację Projektu. Przywołane rozstrzygnięcie, w wyniku zainicjowanego przez Gminę pismem z dnia 26 marca 2017 r. postępowania odwoławczego, zostało podtrzymane w decyzji administracyjnej nr WWRPO/26/W/2017 z dnia 7 sierpnia 2017 r.

Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. Gmina wniosła o stwierdzenie nadpłaty w kwocie 384 102,38 zł z tytułu nienależnie zwróconej na rzecz IZ RPO WZ kwoty dotacji otrzymanej przez wymienioną jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 9 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu powyższego wniosku w pierwszej kolejności wskazano na zmianę stanowiska wśród organów administracji publicznej wydających interpretacje przepisów prawa podatkowego jaka dokonała się na kanwie przywołanych na wstępie niniejszej decyzji orzeczeń sądowych. W opinii Beneficjenta, powyższe okoliczności, tj. zmiana wykładni przepisów uptu, które nie uległy zmianie w całym okresie trwałości Projektu, stanowiły podstawę do wdrożenia przez wymienionego procedury zmierzającej do wykazania nadpłaty w podatku VAT i wystąpienia o jej zwrot, co było konieczne z uwagi na obowiązek zabezpieczenia finansów publicznych.

W dalszej części uzasadnienia wniosku Beneficjent wskazał, iż zwrócona na rzecz IZ RPO WZ kwota dotycząca kwalifikowalnego podatku VAT poniesionego w ramach Projektu w wysokości 737 584,39 zł stanowiła część dofinansowania otrzymanego przez wymienionego w dniu 9 grudnia 2010 r. oraz w dniu 22 kwietnia 2011 r., jak też w dniu 12 czerwca 2012 r. Przy czym odnośnie środków przekazanych w dniu 9 grudnia 2010 r. Beneficjent, na podstawie art. 70 § 1 op w zw. z art. 67 ufp zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, podniósł zarzut przedawnienia. Argumentując powyższe Gmina, wskazała, że w przedmiotowej sprawie istniejące wobec IZ RPO WZ zobowiązanie wynikające ze środków przekazanych na rzecz Gminy w dniu 9 grudnia 2010 r. w wysokości 384 102,38 zł wygasło z dniem 1 stycznia 2016 r. Tym samym wymieniona kwota wpłacona przez Beneficjenta w dniu 17 marca 2016 r. stanowi nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 op, zgodnie z którym za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku.

Po dokonaniu całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w tym wniosku o stwierdzenie nadpłaty, Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 6 listopada 2017 r. podjął decyzję administracyjną nr WWRPO/31/W/2017 odmawiającą stwierdzenia nadpłaty w kwocie 384 102,38 zł stanowiącej część zwróconej dotacji otrzymanej przez Beneficjenta w ramach Umowy na realizację Projektu.

Gmina pismem z dnia 23 listopada 2017 r. (wpływ do IZ RPO WZ w dniu 29 listopada 2017 r.), wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej przywołaną wyżej decyzją z dnia 6 listopada 2017 r., wnosząc przy tym o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Beneficjent we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poza wskazaniem na tożsame okoliczności faktycznie i prawne jakie zawarte były w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r., zarzucił zaskarżonej decyzji nieuwzględnienie w przedmiotowej sprawie art. 70 § 1 op, który na podstawie odesłania zawartego w 67 ufp winien być stosowany odpowiednio. Konsekwencją powyższego było pominięcie przez IZ RPO WZ stanowiska wyrażonego przez Gminę, iż pięcioletni termin przedawnienia wskazany w przywołanej wyżej regulacji prawnej rozpoczyna swój bieg w dniu przekazania środków. W dalszej części uzasadnienia zakwestionowano tym samym stanowisko IZ RPO WZ, iż dopiero od dnia złożenia przez wymienioną jednostkę samorządu korekty deklaracji podatku VAT należy liczyć termin przedawnienia. Podniesiono przy tym, iż wykładnia językowa art. 207 ufp nakazuje, by jako moment wystąpienia nieprawidłowości traktować dzień przekazania środków.
W związku ze skorzystaniem przez Beneficjenta z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, IZ RPO WZ przeprowadziła postępowanie wyjaśniające, obejmujące całościową ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, z uwzględnieniem wyrażonego stanowiska oraz pełną analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Na wstępie wskazano, że tryb stwierdzenia nadpłaty, począwszy od dnia 1 stycznia 2016 r., uległ zasadniczym modyfikacjom. Zgodnie z wcześniejszą praktyką po złożeniu wniosk o stwierdzenie nadpłaty, który wszczynał postępowanie w tej sprawie, organy podatkowe (odpowiednio instytucje zarządzające) musiały wszcząć drugie postępowanie w sprawie określenia zobowiązania i po jego zakończeniu decyzją ostateczną wrócić do postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty i ją stwierdzić albo odmówić jej stwierdzenia. Aktualnie organ podatkowy (odpowiednio instytucja zarządzająca) – zgodnie z art. 75 § 4a op (w zw. z art. 67 ust 1 ufp) po złożeniu wniosku może zająć się samą nadpłatą wskazaną przez podatnika (odpowiednio beneficjenta), bez wszczynania postępowania w sprawie określenia całego zobowiązania podatkowego, który swym zakresem obejmowałby również elementy niekwestionowane przez podatnika (beneficjenta).

Bezspornym jest, iż Gmina podejmując działania w zakresie zwrotu podatku VAT z innych źródeł niż fundusz unijny, których rezultatem było odzyskanie zwrotu omawianego podatku w zakresie kwoty objętej dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego (zwanego dalej RPO WZ) w wysokości 737 584,39 zł doprowadziła do sytuacji, iż przywołany wydatek stał się wydatkiem niekwalifikowalnym. Kosztem kwalifikowalnym w Projekcie realizowanym w ramach RPO WZ może być bowiem podatek VAT jedynie w sytuacji, gdy zostanie on rzeczywiście i ostatecznie poniesiony przez Beneficjenta oraz jeśli wymieniony nie będzie miał prawnej możliwości jego odzyskania.

Spornym pozostaje natomiast kwestia przedawnienia części przywołanego wyżej zobowiązania w wysokości 384 102,38 zł, stanowiącego część dofinansowania otrzymanego przez Gminę w dniu 9 grudnia 2010 r., oraz uprawnienie do naliczania odsetek od zwróconej dotacji. Z uwagi na powyższe wskazano, że uznanie początku przedawnienia należności z tytułu zwrotu środków w oparciu o datę dokonania poszczególnych płatności na rzecz beneficjenta oraz stosowanie pięcioletniego terminu przedawnienia z art. 70 § 1 op wyłączałoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi dysponuje IZ RPO WZ w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości), odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładanie korekt finansowych (art. 25 ust. 1 pkt 14-15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r. poz. 1376 t.j. ze zm.)). Nie można bowiem przyjąć, że po upływie 5 lat od daty płatności w projekcie kontrole takie miałyby wyłącznie charakter stwierdzający, bez możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania odpowiednich środków prawnych.

Przeciwko uznaniu skuteczności zarzutu przedawnienia przemawia również fakt, iż zwrot środków unijnych musi pozostawać w zgodzie z regulacjami prawa unijnego w stosunku do których istnieje pierwszeństwo w ich stosowaniu. Zgodnie z art. 3 ust 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U UE. L 1995.312.1; zwane dalej Rozporządzeniem nr 2988/95) okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości z tym, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy stwierdzono, że złożenie przez Beneficjenta korekty deklaracji podatkowej spowodowało, że wymieniony wycofał się ze złożonego we wniosku o dofinansowanie Projektu oświadczenia o niemożności odzyskania podatku VAT, a tym samym stworzył możliwość a następnie doprowadził do podwójnego finansowania. To od tej daty wydatek dotyczący podatku VAT poniesiony w ramach Projektu jako podwójnie finansowany ma cechę nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006, która dawała podstawę do dochodzenia przez IZ RPO WZ jego zwrotu. Nie można zatem uznać, że początkiem biegu terminu przedawnienia było wypłacenie środków na rzecz Gminy, skoro na tamten czas podatek VAT nie był podwójnie finansowany.

Z uwagi na powyższe zdarzeniem, od którego należy liczyć rozpoczęcie czteroletniego biegu terminu przedawnienia do zwrotu części dofinasowania jest dzień złożenia przez Beneficjenta korekty deklaracji podatkowej z wnioskiem o zwrot podatku VAT, tj. dzień 29 grudnia 2015 r. co oznacza, że w dacie zwrotu części środków w wysokości 384 102,38 zł, tj. w dniu 17 marca 2016 r. przywołany wyżej okres nie upłynął. A zatem stawiany przez wymienionego zarzut przedawnienia należało uznać za nieuzasadniony.

Podsumowując powyższe rozważania wskazano, iż po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, IZ RPO WZ stwierdziła, że stanowisko ujęte we wniosku Beneficjenta o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 23 listopada 2017 r. nie wpłynęło na zmianę w zakresie poczynionych wcześniej ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na jej stanowisko odnośnie braku nadpłaty w kwocie 384 102,38 zł stanowiącej część zwróconej dotacji otrzymanej przez wymienionego w ramach Umowy na realizację Projektu.

Wobec powyższego, IZ RPO WZ na podstawie analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego nie znalazła przesłanek do uwzględnienia przedmiotowego wniosku Beneficjenta z dnia 23 listopada 2017 r.